Chaque premier juillet, la même scène revient avec la régularité d’une marée — les camions, les boîtes sur le trottoir, les familles qui n’ont pas trouvé et qu’on loge à l’hôtel en attendant, et sur les ondes la même conversation qui reprend exactement là où on l’avait laissée l’été d’avant : faut-il resserrer le contrôle des loyers, combien d’années exempter les immeubles neufs, jusqu’où laisser monter les hausses que le Tribunal administratif du logement n’arrive plus à suivre, bref, quel terrain de jeu laisser aux requins. On se dispute sur la largeur de l’enclos. Or depuis le temps que le toit est supposément un droit, il y a une question qu’on ne pose presque jamais, et c’est pourtant celle par laquelle commence n’importe quel droit qui en est un : qui le doit. Un droit qui ne nomme pas son débiteur n’est pas un droit faible, c’est une autre chose qui porte le même nom — une promesse dont tout le monde est témoin et dont personne n’est garant. Et tant que cette question reste sans réponse, la seule qui demeure disponible est celle qu’on se pose tous les étés, celle de l’enclos, parce qu’à défaut de savoir qui doit le toit on finit par se demander combien peuvent en exiger ceux qui le possèdent.
Le décor est connu. Depuis 2018, début de la pénurie à l’échelle de la province, le loyer moyen a augmenté de 62 % au Québec selon le FRAPRU — chiffre d’un regroupement qui milite, qu’on peut discuter à la marge sans en changer l’ordre de grandeur. Ce qui m’intéresse n’est pas de refaire l’inventaire de la crise, d’autres le font mieux et chaque année, mais de comprendre pourquoi une société qui a écrit le mot droit à côté du mot logement passe son temps à négocier avec les propriétaires au lieu d’exiger quelque chose de quelqu’un.
Le Canada a adhéré en 1976 au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, dont l’article 11 reconnaît à toute personne un niveau de vie suffisant, y compris un logement suffisant, et le Québec y a donné son assentiment la même année. Voilà pour la déclaration. La Charte des droits et libertés de la personne, adoptée l’année précédente, range au chapitre IV ce qu’elle appelle les droits économiques et sociaux — l’instruction publique gratuite, l’information, des conditions de travail justes, et à l’article 45 le droit à des mesures d’assistance financière et à des mesures sociales, prévues par la loi, susceptibles d’assurer un niveau de vie décent ; le mot logement, lui, n’y figure nulle part. Et surtout, l’article 52 précise qu’aucune loi ne peut déroger aux articles 1 à 38 à moins de le dire expressément, ce qui veut dire que tout le chapitre IV se trouve en dehors de la zone protégée. Ce qu’on trouve à l’intérieur, à l’article 6, c’est la jouissance paisible et la libre disposition de ses biens.
Il faut être exact sur ce que cela prouve. L’article 6 porte sa propre réserve — sauf dans la mesure prévue par la loi —, et le législateur québécois ne s’est pas privé de l’utiliser, le Québec étant la seule province à soumettre le bail résidentiel à un régime de fixation des loyers devant un tribunal. Le propriétaire n’est donc pas souverain. Mais l’asymétrie demeure, et c’est elle qui compte : pour toucher à la propriété, le législateur doit agir ; pour laisser le toit hors d’atteinte, il lui suffit de ne rien faire. La Cour suprême l’a dit à sa manière dans Gosselin en 2002, à propos justement de l’article 45 : la Charte oblige l’État à prévoir des mesures, elle ne permet pas aux tribunaux de juger si ces mesures suffisent. Un droit dont le juge ne peut pas mesurer l’exécution est un droit dont l’exécution ne se mesure pas.
Le fédéral offre une image en miroir, presque comique à force de symétrie. La Charte canadienne de 1982 a délibérément laissé la propriété hors de son article 7, de sorte qu’à ce niveau ni le toit ni le titre ne sont constitutionnels — égalité dans l’absence. Puis en 2019, la Loi sur la stratégie nationale sur le logement a reconnu le droit à un logement suffisant comme droit fondamental de la personne, et créé pour le servir un défenseur fédéral du logement et un conseil national, qui peuvent enquêter sur des problèmes systémiques, formuler des recommandations, obliger le ministre à répondre. Personne ne peut s’en prévaloir devant un tribunal. On a donc, en droit canadien, un droit fondamental dont la violation produit un rapport.
Au-dessus, l’ordre international reproduit la même structure à son échelle. Le Pacte nomme bien un débiteur, l’État, mais son article 2 ne l’oblige qu’à agir « au maximum de ses ressources disponibles » en vue d’assurer « progressivement » le plein exercice des droits — formule qui n’a pas d’échéance, et donc jamais de défaut. Le comité chargé de surveiller le Pacte a tenté de lui donner un contenu en précisant en 1991 ce qu’est un logement suffisant — sécurité d’occupation, coût supportable, habitabilité, emplacement —, et l’ONU a fini par adopter en 2008 un protocole facultatif permettant aux particuliers de porter plainte, ce que le Pacte d’origine, contrairement à son jumeau sur les droits civils et politiques, ne prévoyait pas. Le Canada a accepté que des particuliers se plaignent de lui pour les droits civils, pour la discrimination envers les femmes, pour la torture et pour le handicap ; il n’a pas ratifié le protocole qui couvre le logement. Et ratifié, celui-ci ne donnerait encore que des constatations — l’instance la plus haute du droit au toit rend des avis. À chaque étage, la même absence : le droit est écrit, le débiteur se devine, le recours manque.
Quand on dit qu’il faudrait faire appliquer le droit au toit par-delà les droits des propriétaires, on croit parler en image. On décrit en fait la hiérarchie telle qu’elle est écrite, et on demande qu’elle soit inversée.
Dans De la justice ou de l’équité., j’ai posé la distinction qui sert ici de clé : une mesure est révisable par la majorité, un droit est opposable contre elle. Une politique de logement, un programme, une enveloppe, une allocation, tout cela peut être réduit, gelé, remplacé à la prochaine élection sans que personne ait été lésé au sens juridique du mot, parce que personne n’avait de créance. Le toit, chez nous, est une mesure habillée en droit. Et l’opposabilité, la seule chose qui distinguerait le vrai droit de son costume, suppose trois éléments qui manquent tous les trois : un débiteur nommé, un objet qu’on puisse mesurer, une instance qui puisse constater le défaut et le faire payer.
Ce qui arrive à une obligation qui n’a pas de débiteur n’est pas qu’elle disparaît. Elle flotte, et une obligation qui flotte descend — elle se pose sur le dernier maillon de la chaîne, celui qui ne peut plus la repasser à personne, c’est-à-dire le locataire, et en second lieu sur le seul acteur qui tient physiquement le toit entre ses mains, le propriétaire. C’est pour ça que le débat atterrit toujours sur lui. Non parce qu’il serait coupable, ni même parce qu’il serait le principal responsable, mais parce qu’il est le seul visible au bout d’une chaîne dont personne ne nomme la tête. Le requin n’est pas le débiteur ; il est l’endroit où tombe la dette à défaut de débiteur. Et la conversation de juillet sur la largeur de l’enclos n’est pas une erreur de jugement, c’est une conséquence de grammaire : quand le sujet de la phrase manque, on se dispute sur le complément.
L’image mérite pourtant qu’on lui oppose son objection la plus forte, et l’objection est sérieuse. La plus grande partie du parc locatif québécois n’appartient pas à des fonds ni à des promoteurs mais à des particuliers — les enquêtes de la Société d’habitation du Québec l’ont longtemps chiffré autour des trois quarts —, souvent des propriétaires occupants d’un duplex ou d’un triplex qui paient leur hypothèque avec le loyer du dessus. La crise est d’abord une crise d’offre : trop peu de logements construits pour trop de ménages formés, avec des taux d’intérêt, des coûts de construction et des délais d’approbation qui ne doivent rien à la cupidité de qui que ce soit. Et le contrôle des loyers, quand il est mal conçu, rapetisse le parc qu’il prétend protéger. L’étude de Rebecca Diamond, Tim McQuade et Franklin Qian sur l’élargissement du contrôle à San Francisco en 1994 l’a mesuré : les propriétaires visés ont retiré environ 15 % de leurs unités du marché locatif, par conversion en copropriétés ou par redéveloppement, ce qui a fait monter les loyers de toute la ville d’environ 5 %. La loi qui protège le locataire en place ferme la porte au suivant.
Je concède l’objection entière. Si le droit au toit s’exécute contre les propriétaires, il produit moins de toits. Mais regardons ce que l’objection démontre vraiment : elle ne démontre pas que le droit au toit est une illusion, elle démontre que le propriétaire ne peut pas en être le débiteur. Et si le propriétaire ne peut pas l’être sans rétrécir ce qu’il partage, le débiteur doit être quelqu’un qui peut agrandir au lieu de diviser — et le seul candidat à cette description est l’État. L’objection des économistes du logement, poussée jusqu’au bout, conduit exactement là où elle ne voulait pas aller.
Les requins existent, cela dit — la financiarisation du locatif, les fonds de placement immobilier qui achètent des immeubles pour leur rendement de rénoviction, l’éviction maquillée en travaux. Mais un requin vit de la rareté, et la rareté n’est pas un phénomène météorologique, c’est le résultat d’une décision sur le stock. Le logement social, au Québec, représente environ 11 % du parc locatif ; les regroupements demandent qu’on le double en quinze ans, et le dernier appel de projets destiné aux ménages à faible et modeste revenu remontait, selon le FRAPRU, à juin 2023. Dans une mer où l’on a renoncé à construire des îles, il ne reste plus qu’à se demander combien de place laisser aux requins.
Ce que l’État fait à la place de construire, il le fait en argent : allocation-logement, supplément au loyer, subventions au logement dit abordable construit par le privé. L’instrument a toutes les apparences de la neutralité — il respecte le marché, il cible le besoin, il ne bâtit rien qu’il faudrait ensuite entretenir. Mais dans un marché où le stock est fixe, un chèque remis au locataire est une augmentation de la demande, et une augmentation de la demande devant une offre qui ne bouge pas finit dans le prix. Gabrielle Fack l’a mesuré sur les aides personnelles au logement en France : entre la moitié et les quatre cinquièmes de l’aide ont été absorbés par la hausse des loyers. Le chèque passe par le locataire, il s’arrête chez le propriétaire.
C’est ici que le critère de De la dette. reprend du service. Un mécanisme légitime restitue une capacité d’agir, un mécanisme illégitime gère une condition. L’allocation gère : elle permet au ménage de tenir un mois de plus dans le logement qu’il n’a plus les moyens de payer, et doit être renouvelée tant que dure la condition, c’est-à-dire indéfiniment. Le stock restitue : un logement construit hors marché existe encore dans cinquante ans, et retire durablement un ménage de la concurrence pour la rareté. Le paradoxe est complet. L’instrument qui semble le plus respectueux du marché est celui qui nourrit le mieux le requin, et l’instrument qu’on accuse de vouloir abolir le marché est le seul qui lui retire sa proie sans lui interdire quoi que ce soit.
Il existe un pays où l’on a voulu nommer le débiteur. Après l’hiver 2006-2007 et les tentes des Enfants de Don Quichotte le long du canal Saint-Martin, la France a adopté en mars 2007 la loi instituant le droit au logement opposable, le DALO. Le mécanisme est limpide : le ménage mal logé saisit une commission de médiation, qui le reconnaît prioritaire ; le préfet doit alors lui faire une offre dans un délai fixé ; à défaut, le tribunal administratif enjoint l’État de le reloger, sous astreinte. Pour la première fois, le toit avait un débiteur, et ce débiteur pouvait être condamné.
Il l’a été. Plus de vingt-cinq mille fois dans les sept premières années. En 2023, selon les données du Haut Comité pour le droit au logement, 109 546 recours ont été déposés, 36 532 ménages reconnus prioritaires, et 51 % d’entre eux n’ont pas été relogés dans les délais légaux ; 95 725 ménages reconnus depuis 2008 attendaient toujours, hors délai. La Cour européenne des droits de l’homme a même condamné la France en 2015, dans Tchokontio Happi, pour n’avoir pas exécuté un jugement de relogement. Et le détail le plus parlant est celui de l’astreinte : elle est versée à un fonds public d’accompagnement vers le logement — de sorte que l’État condamné se paie, pour une bonne part, à lui-même.
Ce serait une erreur d’en conclure que l’opposabilité ne sert à rien. Elle a produit des relogements par centaines de milliers et elle a forcé l’administration à compter, ce qui n’est pas rien. Mais elle enseigne exactement la limite qu’on cherchait : un juge peut ordonner, il ne peut pas bâtir. L’opposabilité sans stock transforme une foule de mal-logés en file de créanciers ; elle décide de qui passe en premier dans une file qui n’avance pas plus vite. Nommer le débiteur était nécessaire. Ce n’était pas suffisant, parce qu’un débiteur insolvable ne rembourse pas, même condamné — et un État sans parc est insolvable en toits.
L’autre moitié de la démonstration se trouve à Vienne, qu’on cite tellement qu’on a fini par ne plus regarder ce qu’elle montre. Selon le micro-recensement de 2022, 43 % des ménages viennois vivent dans un logement subventionné — environ 21 % dans le parc municipal, les Gemeindebauten, et 22 % dans celui des organismes à but lucratif limité, ce qui fait la majorité des locataires. Deux choses comptent plus que le chiffre. D’abord, ce parc n’est pas destiné aux pauvres : il est ouvert à tous sauf aux plus riches, le logement y étant traité comme l’école, une obligation publique et non une aide de dernier recours. Ensuite, depuis 2018, une catégorie de zonage impose que sur les grandes parcelles à développer, les deux tiers de la surface de plancher soient consacrés au logement subventionné.
Le mécanisme est là, et il n’a rien d’une interdiction. Quand la moitié des locataires d’une ville habitent hors marché, le marché privé doit concurrencer un parc qui ne cherche pas le rendement ; il ne peut pas fixer ses prix comme si chaque locataire n’avait nulle part ailleurs où aller. Le requin n’est pas chassé, il est en minorité. La régulation se fait par la concurrence d’un stock et non par le règlement d’un tribunal, et c’est pour ça qu’elle ne produit pas l’effet pervers mesuré à San Francisco : on n’a rien retiré au propriétaire, on lui a retiré la rareté.
L’objection forte, ici, est historique, et l’Institut de recherche en politiques publiques l’a bien faite : Vienne est le produit de conditions qui ne se reproduisent pas. Une capitale impériale bâtie pour un empire de cinquante millions d’habitants, réduite en 1918 à gouverner une petite république, une municipalité socialiste qui construit quelque 65 000 logements entre 1920 et 1934 sur une ville dont la croissance s’est arrêtée net — on ne refait pas ça à Montréal en 2026. Je concède l’histoire. Mais ce qu’on transporte d’une ville à l’autre n’est pas son histoire, c’est son rapport de proportion et sa règle de zonage. Et la règle des deux tiers repose sur une idée qui ne doit rien à l’Autriche : la valeur que prend un terrain quand la ville le rezone, y fait passer un métro ou y autorise six étages au lieu de deux n’a pas été produite par celui qui en détient le titre au moment de la décision. C’est le point précis où Du partage. rejoint le toit — ce qui est produit par tous et qu’aucune signature ne peut revendiquer seule. Le propriétaire garde son immeuble ; il ne garde pas la totalité de ce que la décision publique y ajoute.
On peut maintenant dire ce que voudrait dire faire appliquer le droit au toit par-delà les droits des propriétaires, sans que la formule soit un cri ni une menace d’expropriation. Il s’agit de remettre les questions dans l’ordre. Un droit au toit qui en serait un exigerait d’abord un débiteur nommé, et ce ne peut être que l’État québécois, qui tient l’essentiel des leviers de l’habitation et qui a déjà, dans sa propre Charte, la mécanique de préséance qu’il refuse d’y appliquer. Il exigerait ensuite un objet qu’un juge puisse mesurer — non pas « un logement suffisant pour tous », formule dont aucun tribunal ne peut constater la violation un jour donné, mais une part du parc locatif tenue hors marché, avec une cible chiffrée, un horizon et un compte rendu annuel, de sorte que le défaut se constate comme un retard de paiement. Il exigerait enfin un recours qui coûte au débiteur et non à un tiers : la leçon de l’astreinte française est qu’une condamnation que l’État se verse à lui-même est un rituel, et qu’une sanction ne mord que si elle pèse sur le budget de celui qui décide.
Inscrire le droit au logement dans la Charte, comme le réclament les groupes de locataires, est donc nécessaire et ne change rien à soi seul. Si l’inscription atterrit au chapitre IV, à côté de l’article 45, elle connaîtra le sort que Gosselin a fait à l’article 45 : des mesures doivent exister, leur suffisance ne regarde pas les tribunaux. L’inscription qui compte est celle qui place l’obligation là où un juge peut la mesurer.
Quant à la propriété, elle n’a pas à être abolie pour être remise à sa place. Le droit de propriété, tel que l’écrit l’article 6, est le droit de disposer de ses biens. Ce n’est pas un droit à la rareté des autres. La part de la valeur d’un loyer qui tient à ce que personne n’a d’autre endroit où aller n’est pas le fruit du bien, c’est le fruit de l’absence d’alternative, et cette absence est un choix public déguisé en loi du marché. Rendre l’alternative réelle ne prend rien à personne ; cela retire seulement au titre ce qu’il prélevait sur la pénurie.
Alors la question de juillet se renverse. On ne se demande plus quel terrain de jeu laisser aux requins, on se demande quelle proportion du parc doit exister hors marché pour que la question des requins cesse d’avoir de l’importance. Celle-là a une réponse chiffrable, un débiteur et un échéancier. L’autre n’en a jamais eu, et c’est pour ça qu’on la repose chaque année.
On a peint un toit sur le mur de la Charte. Chaque premier juillet, on vérifie qu’il pleut encore.